Czym są konsultacje społeczne?

Konsultacje społeczne są formą partycypacji obywatelskiej

Partycypować znaczy uczestniczyć. Partycypacja to proces, który polega na umożliwianiu różnym stronom wzięcia udziału w podjęciu decyzji o sprawach, które pośrednio lub bezpośrednio ich dotyczą.

Cechą charakterystyczną partycypacji obywatelskiej jest wymiana zachodząca pionowo – pomiędzy przedstawicielami władzy a stroną społeczną: mieszkańcami, przedstawicielami organizacji pozarządowych itd. Jest to element demokracji uczestniczącej. W procesie partycypacyjnym brać udział powinni wszyscy ci, których dotyczą decyzje podejmowane w jego wyniku. Mogą to być również lokalni przedsiębiorcy, przedstawiciele instytucji publicznych.

Szczeble partycypacji społecznej

Teoretycy wyróżniają wiele szczebli partycypacji, które można jednak sprowadzić do podstawowego, czterostopniowego modelu:

0. Brak jakiejkolwiek komunikacji

Informowanie
Podstawa procesów komunikacyjnych: jednokierunkowe podawanie przez władzę informacji o jej przedsięwzięciach i decyzjach.
Konsultowanie
Zakłada wymianę opinii, dzielenie się informacjami i wiedzą oraz debatę, lecz to od inicjatora konsultacji (czyli władz) zależy stopień uznania głosów ich uczestników.
Współdecydowanie
Opiera się na pełnym partnerstwie. Obywatele wraz z przedstawicielami władz, ekspertami oraz reprezentantami wszystkich zainteresowanych stron (organizacjami pozarządowymi, przedsiębiorcami itd.) podejmują realne decyzje dotyczące wybranego zagadnienia.
Charakterystyczne dla tego modelu jest to, że bez wystąpienia pierwszych etapów nie jest możliwe dojście do kolejnych. Konsultowanie musi współistnieć z dobrym i rzetelnym informowaniem. Współdecydowanie zaś opiera się na dwóch wcześniejszych szczeblach.

Specyfika konsultacji społecznych

Można śmiało stwierdzić, że najbardziej rozpowszechnioną formą kontaktu władz z obywatelami jest informowanie. Na tyle trwale utożsamiane jest z kontaktami na linii administracja publiczna–obywatele, że nierzadko konsultacje społeczne, wymagane przepisami prawa, przybierają raczej postać spotkań informacyjnych niż pól faktycznej wymiany opinii, które mają wpływ na ostateczny kształt projektów, planów czy dokumentów. Przyznają to w nieformalnych rozmowach sami urzędnicy odpowiedzialni za organizowanie takich konsultacji.

Informowanie jest relacją jednokierunkową – to urząd przekazuje wiedzę (decyzje, procedury), zadaniem odbiorcy jest jedynie przyswojenie informacji. Informowanie może przybierać formę pasywną, polegającą na zagwarantowaniu obywatelom dostępu do informacji, lub aktywną (czyli działania informacyjne i promocyjne).

Do technik informowania należy zaliczyć wydawanie raportów, broszur informacyjnych, prowadzenie stron internetowych, publikowanie ogłoszeń w prasie czy prowadzenie punktów informacyjnych w urzędach. Są to również prezentacje dokumentów, projektów i strategii oraz przedstawianie koncepcji opracowanych przez ekspertów i władze – nawet wtedy, gdy dopuszczono do dyskusji, jeżeli nie ma ona wpływu na zmianę prezentowanych treści (np. dlatego, że jest zbyt mało czasu na przyjęcie ewentualnych poprawek).

Informowanie to niezbędny element prawidłowego funkcjonowania systemu demokratycznego, jednak poprzestanie na nim utrwala podział na „sprawujących władzę” i „rządzonych”, „aktywnych przedstawicieli władz” i „biernych obywateli”. Znacznie także ogranicza władzom dostęp do źródeł wiedzy o potrzebach społeczeństwa, ograniczając skuteczność działań administracji.

Konsultowanie to kolejny krok w procesie partycypacji. Dość czytelnie rolę konsultacji określa przyjęty w marcu 2010 r. regulamin konsultacji społecznych z Łodzi:

Konsultacje społeczne przeprowadza się w sprawach ważnych dla mieszkańców miasta. Celem konsultacji społecznych jest możliwie najpełniejsze informowanie społeczności o planowanym projekcie bądź inwestycji miejskiej, zebranie jej opinii i uwag, a także wybór najbardziej optymalnego rozwiązania uwzględniającego postulaty uczestników konsultacji.

W tak rozumianym procesie rola uczestników to głos doradczy, niewiążący dla organizatorów wydarzenia, czyli władz. Same konsultacje mogą przybierać rozmaite formy. Ich dobór zależy od wielu czynników, m.in. zakładanego rezultatu, charakteru wybranego zagadnienia, uczestników procesu, dostępne o budżetu oraz czasu. Proces ten zakłada wolę wysłuchania uczestników, nawiązanie dialogu. Należy zaznaczyć, że konsultowanie jakiejś decyzji przez organa administracji nie oznacza jej negocjowania – władze zbierają opinie od grup, które są ważne dla udanego wdrożenia danej decyzji. Jednak to od decyzji władz zależy, czy i w jakim stopniu uwzględnią postulaty zgłoszone przez zaproszonych do konsultacji.

W zależności od stopnia obowiązywania wypracowanych postanowień oraz angażowania obywateli we wszystkie etapy prac, konsultacje mogą przesunąć się w kierunku współdecydowania. Polega ono na podejmowaniu wspólnej, kompromisowej decyzji, uzgodnionej przez strony procesu. Obywatele mają wtedy największy wpływ na sprawy swojej społeczności – mogą negocjować treść programów działania, strategii czy regulacji prawnych z ich twórcami.

A zatem konsultacje społeczne to próba wprowadzenia elementów demokracji bezpośredniej (partycypacyjnej, uczestniczącej) do systemu demokracji pośredniej. W pewnych sytuacjach i w odniesieniu do niektórych problemów prawomocna władza pyta obywateli o zdanie.

Słowo „demokracja” ma wiele znaczeń. W starożytnych Atenach obywatele (to znaczy wolni Ateńczycy z urodzenia płci męskiej) zbierali się na rynku, by wspólnie decydować o sprawach ważnych dla całej wspólnoty. Była to demokracja bezpośrednia. Ale greckie państewka liczyły najwyżej kilkanaście tysięcy mieszkańców. Dziś trudno byłoby zapytać o zdanie w danej kwestii 38 mln Polaków! Rozwiązaniem jest demokracja pośrednia: co kilka lat wybieramy przedstawicieli, którzy będą podejmowali za nas kluczowe decyzje. W zasadzie jedynym sposobem, w jaki zwykły obywatel może wpływać na rząd, jest wybór, kto będzie podejmował decyzje w jego imieniu. To jednak prowadzi do deficytu demokracji. Ludzie zaczynają postrzegać władze publiczne jako instytucję zewnętrzną, niezależną od nich, a nawet wrogą. Konsultacje społeczne są jednym ze sposobów zaradzenia niedostatkowi demokracji.